2026年5月4日，江苏扬州，高速公路延长线交通基建项目施工现场。图片来源：CFP
记者 王珍
2026年是“十五五”开局之年，也是地方政府隐性债务化解、融资平台转型、清理拖欠企业账款的攻坚之年。
5月9日召开的国务院常务会议，专门研究推进地方政府债务风险化解有关工作。会议指出，一揽子化债方案部署实施以来，债务风险化解工作取得明显成效。要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。
接受界面新闻采访的专家指出，自2024年11月“6+4+2”化债组合拳推出以来，全国存量隐性债务规模已压降超五成，化债任务已完成三分之二，化债工作“上半场”成效显著。当前化债已进入中期攻坚阶段，重心将转向治理政府拖欠企业账款、化解城投平台经营性债务、推动城投平台实质性市场化转型。
他们表示，未来需通过强化财政金融协同、增强地方自主偿债能力、健全全链条监管与体制机制改革，从源头防范新增隐性债务、守住债务风险底线，实现地方债务治理与经济高质量发展良性循环。
化债“上半场”成效显著
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行新闻发布会，公布一揽子“6+4+2”化债组合拳：一是，一次性增加6万亿元地方政府专项债务限额，分三年（2024-2026年）安排，用于置换存量隐性债务；二是，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；三是，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，不必提前偿还。
上述三项政策直接为地方提供了总额达12万亿元的化债资源，通过“三支箭”协同发力，2028年底之前，地方隐性债务总额将从2023年末的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。
中诚信国际研究院院长袁海霞对界面新闻表示，伴随大规模置换持续推进，隐性债务化解已取得积极成效，主要体现在五个方面：
一是，地方隐性债务规模有所下降。财政部透露，2024年末，地方隐性债务规模已降至10.5万亿元。据中诚信国际研究院估算，2025年末，隐性债务余额或进一步降至6.9万亿元左右。此外，内蒙古、吉林陆续退出重点化债省份名单，打开新的投资空间。
二是，地方债务成本有所下行。财政部指出，各地置换以后，债务平均利息成本降低超2.5个百分点，可节约利息支出超过4500亿元，极大减轻地方资金压力和利息支出。
三是，城投企业债务结构优化。根据中诚信国际研究院估算，城投企业非标占比持续压降，2024年同比降低1.2个百分点至8.6%。
四是，城投企业转型进程加快。通过加快置换融资平台承担的隐性债务，融资平台数量大幅压减，截至2025年末，超82%的融资平台实现退出，存量经营性金融债务规模下降超74%。
五是，清理拖欠企业账款已见成效。部分市县已完成清欠任务，如海南文昌，安徽砀山县、淮北杜集区全面完成“6·30”台账清偿，四川绵阳、四川甘孜、云南武定县、甘肃省多地实现单笔50万元及以下欠款清零。
除上述五点外，粤开证券首席经济学家罗志恒对界面新闻补充道，地方债务成本下降的同时，债券发行期限也在拉长，有助于地方政府拓宽财政空间及可用财力。2025年末，全国地方政府债券剩余平均年限10.5年，较2023年末的9.1年拉长1.4年，其中，置换隐性债务的专项债券平均发行期限更是长达19.8年。
化债“下半场”重点领域
五年化债时间已快过半，此次国务院常务会议对化债“下半场”给出新的部署。会议强调，要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。
界面新闻采访的专家普遍将政府拖欠企业账款、城投平台经营性债务、城投平台实质性转型列为下阶段化债的重点领域。
罗志恒指出，当前地方政府的清欠工作在持续推进，但受制于财力原因，部分地方政府拖欠企业账款问题未能根本性解决，边清边欠的现象也有出现，因此要继续加大力度通过专项债、结存限额等工具予以置换，由此来畅通经济循环、稳定宏观经济。
对于城投平台经营性债务，北大汇丰智库副秘书长、副研究员邹欣对界面新闻指出，2025年底的中央经济工作会议首次提到“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，这标志着城投平台经营性债务成为一个新的重点化债领域。化解城投平台的经营性债务，主要是依靠提升城投平台的市场化运营能力、盘活资产、国企兼并重组、引入社会资本等方式，一般不会直接动用财政资金偿还。
罗志恒则认为，城投平台由于现金流和盈利能力较弱，其经营性债务在一定条件下可能需要政府潜在兜底，因此有必要未雨绸缪。此外，城投平台退出工作即将完成，但从形式退出到实质性市场化转型还任重道远，要通过注入优质资产、优化整合当地资源、建立微观主体的激励机制，增强经营能力。
袁海霞也表示，城投企业普遍处于被动转型状态，市场化造血能力仍偏弱，资产盘活的效率与质量不足。她强调，在“退平台”过程中，要建立监管部门协同机制，完善常态化政企沟通机制，避免企业预期错位。在此基础上，依托国企改革推进融资平台转型与功能重构，着重解决好政企关系转变、新旧业务衔接、存量债务化解三大问题，提升化债与发展的内生动力。
对于增强地方自主偿债能力，专家普遍提到的措施包括进一步健全地方税体系，考虑开征房产税、财产税、数字增值税等；盘活国企、园区、特许经营权等存量资产，增加地方收入来源；推动城投平台向公共事业、园区运营等转型，化解城投平台经营性债务。
建立健全长效机制
此次国务院常务会议还提到，要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。
罗志恒表示，长效机制是化解债务风险更为根本性的举措，从财政体制、税收制度、预算制度、经济发展模式等方面入手。
他进一步指出，财政体制而言，重点是上移事权和支出责任，减少地方政府的支出责任；税收制度方面，积极探索人工智能时代以及新旧动能转换时期的税制改革，做大税基，承接土地财政，稳定宏观税负。预算制度方面，探索建立债务预算和资本预算，与国家资产负债表相衔接。此外，推动经济发展模式彻底从债务和投资驱动转向科技和消费驱动。
袁海霞认为，建立健全长效机制的核心目标是实现债务风险可控、资金效能提升、经济持续发展的长期动态平衡，从根本上破解债务可持续性与资源配置效率难题。
她表示，短期治理与长期改革都必须理顺两个关键：一是厘清政府与市场的边界，坚持竞争中性原则，充分激发民间资本活力，从源头提升财政资源配置效率和债务乘数效应；二是跳出“就债论债”的长期治理逻辑，摒弃债务规模绝对值思维，立足经济潜在增速、政府财力、存量资产、货币环境等核心要素，动态设定适配高质量发展的债务扩张区间，将债务治理深度嵌入财税改革与宏观发展大局。
袁海霞就建立健全政府债务管理长效机制提出六点具体建议：
一是从加杠杆向优杠杆转变，兼顾总量发力与结构优化、效率提升。财政总量发力的同时，还需优化财政支出结构，推动财政支出从“投资于物”向“投资于人”转型，兼顾扩大有效投资与补齐民生短板。
二是强化宏观政策取向的一致性，需加强财政金融协同。依托合理降息、降准、公开市场操作等工具平抑债券发行流动性扰动，对冲实际融资成本压力，同步做好银行净息差风险管理。同时，完善“政府债券+银行贷款+社会资本”联动模式，分类建立体系化、层级化政府投资基金体系，完善融资激励政策及风险分担机制，放大财政资金撬动效应。
三是建立完善政府资产负债表。核心前提是全面搭建政府资产负债台账，实现资产端全量摸排估值、负债端全口径覆盖显性、隐性及或有债务，摸清政府真实家底与偿债能力。
四是结合流动性压力做好化债资源配置与节奏安排。坚持分类甄别处置原则，结合债务形成原因差异化处置不同类型债务，压实地方主体责任并健全央地风险共担机制，统筹运用国债置换、地方债置换、国资盘活、金融机构支持、AMC多元化重组等各类化债资源，稳妥有序推进化债工作。同时，重点整治政府拖欠款项问题，依托专项债、超长期国债及专项金融工具缓解流动性压力、修复政府信用。
五是依托国企改革推进融资平台转型与功能重构，提升化债与发展的内生动力。对于主要承担公益性职责、缺乏自主经营能力的平台，可考虑由政府收回其融资功能，转型为由财政预算保障的事业单位或法定机构，专注于公益项目的建设运营；对于具有一定经营基础、项目有收益支撑的平台，则应按照市场化原则引导其向独立的国有企业转型，专注于自身优势领域开展经营。
六是持续深化财税体制改革，推动债务管理向“治本”和“长效”深化。持续深化财税体制改革，通过消费税改革、地方附加税整合、培育新业态税种健全地方税体系，扩大零基预算改革试点并完善配套制度，稳步推进央地事权与支出责任上移、优化转移支付机制，深化省以下财税改革、推动财力下沉，优化地方考核激励与容错纠错机制，从体制根源规范地方举债行为、筑牢债务可持续发展根基。
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